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汉兴四百年，人口到了五、六千万，便再也不曾增长过，为什么？后世的各种理论引经据典，说得天花乱坠，头头是道。

刘备其实也不知道。但是刘备知道，若想政权稳定发展，并长期保持它的生命力。那么大力发展农业生产，以保证天下百姓不饿肚子这一条，那是必不可少！

粮食问题，往近了说，关乎他能不能一统天下。往远了说，关乎他以后所建立的政权能不能牢固稳定。

汉初从几百万人口猛然增长到鼎峰时期的六千万人口，农业生产力的解放应该是立了大功的。而人口的增长又与农业的发展相辅相成。华夏向来是地少人多。纵观华夏两千年农业发展史，无非就是以下两点一方面扩大耕地面积，另一方面则是走精耕细作、提高单位面积产量的途径。也就是说量的增长和质的提高。

汉代的人口与耕地分布及农业发展是很不均衡的。据《汉书－地理志》和《后汉书－郡国志》的记载，天下州部中，司隶校尉部和豫、冀、兖、青、徐这五州，面积仅约占全国八分之一，而人口则占百分之六十以上。这里人多地少到什么程度？崔寔所著的《政论》中就说“今青、徐、兖、冀，人稠土狭，不足相供。”这些地方人多地少，自然就只能走精耕细作的道路来养活百姓。至于其他地方，田有美恶，岁有丰歉，再加上耕作技术的不统一，所以粮食产量根本就不稳定。时多时少。有时候大旱大涝之年，百姓就只得去当流民，乞讨活命了。

天下大乱十余年，人民流离失所的同时，也产生了大量的荒地。刘备自得青、徐二州，便令各地官吏在治下进行大规模的垦荒。以扩大种植面积。同时又令工曹与负责农业的官员一起讨论改造农业生产所需要的工具。

刘备对农业的重视，还是起到了很大作用的。不然拿什么来支持他连年征战。只不过，仅仅是这样，刘备还觉得远远不够。

于是，他便召集了许多人，召开了一次关于农业生产的会议。会上，刘备要求在尽量扩大耕地面积的同时，也要注意不要过度破坏森林、湖泊和草原。要根据具体环境来辅以必要的水土保持工作。在后世，环境保护已经深入人心。刘备自然也知道大规模破坏植被之后极有可能会带来气候变化，水土流失，生态环境失衡等一系列问题，从而导致土地肥力下降，自然灾害频发，这样反而会给农业生产和百姓生活带来灾难性的后果。

他怕诸臣不以为意，于是声色俱厉的强调，将派御史监查各地，任何人若敢胡来，必将严惩！

同时，他要求工曹与司金校尉还有大司农一道，深入民间，想百姓所想，急百姓所急，为他们的农业生产更好的技术支撑。

又对荀彧道“文若，记得发文召蹋顿、楼班等乌桓首领来临甾，吾有事与他等商谈。”荀彧记下之后，刘备又要求大司农眼光不要只盯着粮食种植上，要放长远一点，把采集、渔猎、畜牧、林业等工作都要重视起来。尤其是畜牧业，做好了，能极大的改善百姓的食谱。能让食物品种更加多样化，能促进百姓们生活水平的提高。汉代农民往往每年只有几个节日才能吃上肉，粮食成了惟一的主食，天天吃小麦水稻，粮食不足的问题就会更为突出。

当然，刘备也知道，在现在这种小农经济下，百姓和朝廷只能大力发展种植业那是有原因的。因为畜牧业特别是牛啊马啊的饲养，生产周期比较长，一般超过一年，并且只适合于大规模的经营，普通百姓哪里有能力搞这个；再加上本来就人多地少，精耕细作之下使得土地利用率非常高，也就没地方来开辟牧场了；最后因为农业劳动生产率不算高，很多时候自己吃饭的口粮都不能解决，哪里还有能力去搞养殖，撑死了养头猪，养些鸡鸭便不得了了；有能力的大地主们又喜欢把土地分散给佃农耕种，很少进行大规模的畜牧养殖经营